這些觸目驚心的滲坑，只是中國土壤污染、地下水污染現狀的一個極小的縮影。

中國土壤、地下水污染調查史

---

1、全國土壤污染狀況調查（2005-2014）：數據仍屬國家機密

中國首次“全國土壤污染狀況調查”，始於2005年，由環保部和國土資源部聯合啟動。 該調查原計劃在2010年完成。 但一直推遲至2014年4月17日，環保部與國土資源部才聯合發布了一份《全國土壤污染狀況調查公報》。

相對於長達近10年之久的調查，《調查公報》 只有短短的2200餘字，沒有具體的調查數據，也沒有具體的污染分佈圖 ，只有籠統的全景式的總結——據該公報，全國土壤調查點位的16.1%受到了污染，其中耕地部分的污染比例高達19.4%以上；重污染企業用地、工業廢棄地、工業園區、固體廢物集中處理處置場地、採油區、採礦區、污水灌溉區、幹線公路兩側土壤的調查點位污染比例，依次高達36.3%、34.9%、29.4%、21.3%、23.6%、33.4%、26.4%、20.3%。 ② （公報的具體鏈接，可參見註釋）

以上數據，是一種抽樣調查所得的“點位超標率”，即：受污染點位數量/調查點位總數量。 這個“點位超標率”，是否適足以反映全國土地受污染的一般情況，抑或尚存保守？ 目前尚無法定論。 惟《調查公報》的公佈，有兩個背景，值得重視：

其一，此次調查，點位採集的總體量足夠大。

據環保部披露，“截至2009年年底，全國共完成65637個點位、18萬個土壤和農產品樣品的採集及測試，獲得470萬個實測數據和205萬個野外樣點環境信息，製作圖件1萬件，累計培訓15000人（次）。”同年底召開的“全國土壤污染狀況調查成果集成工作會議”還有明確要求：“總報告的結論要慎重，需通過反复討論，協商確定。” ③

其二，環保部選擇將土壤污染的相關數據暫時按照國家秘密進行管理。

2013年1月30日，律師董正偉曾向環保部提交公開申請，請求公開全國土壤污染狀況調查方法和數據信息、公開全國土壤污染的成因和防治措施方法信息。 環保部“在規定時間內及時作出答复，答复內容總計22頁”。 但這份《環境保護部政府信息公開告知書》，沒有公開土壤污染調查數據信息。 環保部的解釋是：全國土壤污染狀況調查數據屬於國家秘密，根據政府信息公開條例第14條規定，環保部不予公開。 ④

稍後，董正偉依據《行政復議決定書》，向環保部提出行政復議申請，繼續要求公開全國土壤污染狀況調查數據信息。 2013年5月5日，環保部做出《行政復議決定書》，解釋為何不能公佈土壤污染數據——“主要是完整地掌握全國土壤污染狀況是一項艱鉅工程，而相關管理基礎薄弱，環保部會同有關部門開展的土壤調查屬於普查性質，受客觀條件的限制，只能從宏觀上反映總體狀況。因此在問題尚未核實清楚之前，相關數據暫時按照國家秘密進行管理。”⑤

上述背景，以及《調查公報》的遲遲難產（2014年4月17日才披露）和公報本身的極簡化處理（僅2200餘字），這些事實，當有助於加深對公報中的“點位超標率”的理解。

2、全國地下水污染調查評價工作（2005-2015）：未公佈任何數據

中國首次“全國地下水污染調查評價工作”，同樣始於2005年。 該項目“計劃利用10年時間，完成我國主要地區的地下水污染調查，覆蓋面積440萬平方公里，全面掌握我國地下水污染狀況，為地下水污染防治提供依據。”但迄今為止，該項目仍未對外發布任何正式的報告，也未公佈任何調查數據。

目前可供參考者，只有2006年環保部在公開會議上透露的一份相當扼要的統計：

“據中國環境監測總站2006年6月發布的《 113個環境保護重點城市集中式飲用水源地水質月報》， 有16個城市水質全部不達標；有74個飲用水源地不達標 ；有5.27億噸水量不達標。此外， 目前全國還有3億多農民在飲用不合格的水。 ”⑥

另一份值得重視的區域性質的“華北平原地下水污染調查評價” ，始於2006年，由中國地質調查局牽頭髮起，至2010年底完成。 該項目“首次在華北平原進行了系統的地下水污染、特別是有機污染的調查和評價，完成了1:25萬區域地下水污染調查152586平房公里，1:5萬重點區地下水污染調查22200平方公里，採集地下水樣品7379件，土樣666件。”⑦

項目調查結果顯示：

“華北平原淺層地下水綜合質量整體較差， 幾乎無Ⅰ類地下水 ，僅在大清河衝洪積扇零星存在， Ⅱ～Ⅲ類地下水沿太行山、燕山山前呈帶狀分佈 ， 沿地下水流向下游逐漸變為以Ⅳ類地下水為主，至中部平原下游和濱海平原主要分佈為V類地下水。其中， 直接可以飲用的Ⅰ～Ⅲ類地下水僅佔22.2%，經適當處理可以飲用的Ⅳ類地下水佔21.25 %，需經專門處理後才可利用（筆者註：主要是工業利用） 的V類地下水佔56.55％ 。深層地下水綜合質量分佈基本與淺層地下水類似，但綜合質量略好於淺層地下水。其中，直接可以飲用的Ⅰ～Ⅲ類地下水佔有26.45%，經適當處理可以飲用的Ⅳ類地下水佔23.13%，需經專門處理後才可利用的V類地下水佔50.42%。”⑧

換言之，華北平原大部分人口密集區的地下水，已不能直接飲用。

他山之石：美國超級基金法案

---

儘管調查數據仍未公開，但中國的土壤和地下水污染相當嚴重，已是公論。 借鑒他山之石的經驗和教訓，目前已很有必要。 美國的“超級基金法案”，正是目前世界上公認的最成功的治理污染場地的方案 。

該法案的出台，與著名的“拉弗運河事件”有關。

1、“拉弗運河事件”

拉弗運河（Love Canal）位於紐約州，距尼亞加拉大瀑布不遠，是一段被廢棄的運河河道，約長1600米、寬15米、深3-12米。 自1920年代起，河道成為城市生活垃圾填埋場、軍方戰爭廢棄物的掩埋地。 40年代，胡克化學品公司（Hooker Chemical Company）買下運河兩側土地，並獲得授權開始往運河填埋化學廢物。

至1953年，超過21000頓化學廢物終於將河填滿。 同年，胡克公司以1美元的價格，將運河地塊出售給尼亞加拉瀑布市學區委員會。 出售前，胡克公司告知學區地下存在有毒化學品。 學區在填埋區北面修築了一所小學——1955年，約400名兒童入學。 剩餘土地則被移交給市政府，逐漸形成一個容納1400餘戶家庭的新社區。 上述建設，對填埋區本就脆弱的隔離層造成了不小的破壞。 化學廢物的滲漏引發了嚴重的土壤和地下水污染。

植物枯萎、寵物異常死亡、居民莫名多病、許多孩子存在先天缺陷和畸形變異……等現象，終於在1970年代引起了媒體和輿論的關注。 記者的調查結果顯示：1974~1978年之間出生的孩子，約56％有生育缺陷。 居民自從搬進了拉弗運河地區，婦女流產率增加了300%，泌尿系統疾病也增加了300%。 當

地居民洛伊絲·吉布斯（Lois Marie Gibbs）的兒子1977年9月入學，當年12月即發現患上了癲癇、哮喘、尿道感染、低白細胞等多種疾病。 吉布斯組織家長發起“拉弗運河父母行動”，請求關閉小學。 後又呼籲成立了“拉弗運河業主協會”，要求政府買下當地業主的房產，以便讓業主完全撤離。

在媒體的幫助下，吉布斯的影響力抵達華盛頓。 1978年，卡特總統宣布該區域發生聯邦災難，啟動政府援助，稍後又承諾由政府買下居民房產並提供異地購房優惠。 1980年，大多數家庭搬離了該地區。 ⑨

2、“超級基金法案”

“拉弗運河事件”引發了美國全國性的關注和討論。 1980年12月，“超級基金法案”（CERCLA）出台。

A、經驗

該法案經多次增補，有這麼幾個特點：

1、覆蓋面廣，凡對公眾健康和財產存在實質性威脅或已發生傷害的場地污染問題，均納入處理範圍。

2、明確聯邦環保局的工作原則是“治理行動在先，責任確定在後”、“資金使用在先，成本追償在後”。 優先處理污染問題，待法庭審理有結果後再啟動修復成本的追償。 為支持這種工作原則，專門成立了一個信託基金來保障處理污染問題所需的費用，也就是“超級基金”。

3、賦予聯邦環保局極大的法律權限，去治理污染，並落實嚴苛的“污染者付費”原則，向污染責任者追責。

4、建立數據庫，收集和分析全國所有污染場地，篩選優先治理對象。

5、以免徵所得稅、提供貸款和培訓等方式，鼓勵私人投資者對污染場地進行再開發。

6、制定不同用途的土壤的具體的治理標準。 ⑩

據統計，超級基金法案實施30多年來，“ 美國境內大部分列入國家優先目錄（NPL——筆者註：指那些污染嚴重的場地）的歷史遺留的污染場地已經得到了治理和修復，並投入使用 。”此外，該法案的“污染者付費”原則，“對企業特別是污染排放嚴重的企業，形成了巨大的環境責任威懾力，使得企業在生產過程中以更為謹慎的態度處理污染物。”（11）

B、教訓

同時，超級基金法案30多年來的實踐，也讓人感受到了兩點巨大的無奈：

1、被污染的場地，包括土壤、地下水，修復所需的時限非常長。 一塊嚴重污染的土地，自發現至修復完畢，最終從“國家優先目錄”裡徹底刪除，平均需要12年。 較嚴重者，如拉弗運河地塊，自1978年被媒體爆出污染問題，直到2004年，才算得到徹底恢復，被移出“國家優先目錄”。

2、被污染場地的修復，耗資巨大。 超級基金修復一塊嚴重污染的土地，常常需要投入3000~5000萬美元甚至更多的資金。

雖然中國的污染治理還很落後，比如迄今未能出台具體的“土壤治理標準” ——據國務院2016年5月28日公開發布的《關於印發土壤污染防治行動計劃的通知》，擬於“2017年底前，發布農用地、建設用地土壤環境質量標準”（12）——但直面上述無奈，亦是遲早之事。

---

本文轉載自短史記微信公眾平台（tengxun_lishi）。

註釋

①《環境保護部會同河北省政府聯合調查污水滲坑問題》，《環保部發布》微信公眾號，2017年4月19日。②環境保護部、國土資源部，《全國土壤污染狀況調查公報》，2014年4月17日。 鏈接 ：http://www.gov.cn/foot/site1/20140417/782bcb88840814ba158d01.pdf ③《中國環境年鑑2010卷》，中國環境年鑑社，2010，P311。 ④法制日報，《環保部：全國土壤污染數據是國家秘密》，2013年2月25日。⑤新京報，《“土壤污染數據成國家秘密”追踪》，2013年5月9日。 ⑥法制日報，《地下水污染數據是筆糊塗賬》，2013年4月22日。 ⑦《華北平原地下水污染調查評價》，收錄於《2009年度中國地質科技新進展和地質找礦新成果資料彙編》。 ⑧馬中，《中國水價政策研究》，中國環境出版社，2014，P07。 ⑨王興潤、顏湘華/主編，《美國超級基金制度與國內污染場地評估案例》，中國環境出版社，2014，P02-05。 ⑩周麗平，《美國土壤污染立法研究——以<超級基金法>為中心》。 （11）賈峰/編著，《美國超級基金法研究》，中國環境科學出版社，2015，P213-232。 （12）http://www.mlr.gov.cn/zljc/201606/t20160601_1407502.htm