從工時立法看中國法律制度

文:梁寶龍

香港是中國的一部份,中國已經有完整的工時法例,香港尚是遙遙無期,政府已開始為國歌立法,何時能再緊貼黨中央,主動為工時立法。

 中國的工時法例

中共建政時,於1949年9月通過了具有憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》,已提出八至十小時工作制,當中第三十二條規定:「公私企業目前一般應實行八小時至十小時的工作制,特殊情況得斟酌辦理。」到了制訂憲法時,卻没有這些條文,八小時工作制也未曾在世界各憲法上出現。

有薪假期是工時一部份,政務院(今國務院前身)於1949年12月23日發佈〈全國年節及紀念日放假辦法〉,制定全體公民放假的節日,統一全國年節及紀念日的假期,此時尚未確定為有薪假期。及後於1999、2007和2013年作出修訂,國務院辦公廳又於2015和2016年發佈有關假日安排通知。

政務院於1952年7月25日進一步頒佈《關於勞動就業問題的決定》,具體規劃如何落實八小時工制,認為「為保障職工健康,提高勞動生產率,並擴大就業面,應有計劃有步驟地堅決貫徹八小時至十小時工作制,一切較大的公私營工礦交通運輸企業均應儘可能實行八小時工作制。凡屬有原料,有銷路,技術條件許可者,可將現行的每日一班制或兩班制改為每日兩班制或三班制。大中城市和工礦區的國營商店、合作社也應儘可能實行八小時工作制。有害健康的工作,每日工作時間還應低於八小時。一切公私企業的加班加點,均應受嚴格的限制。」

到了1956年6月8日,國務院發佈了《建築業實行八小時、小禮拜工作制度的規定》,要求「建築業一律實行八小時小禮拜工作制度。在工人自願和不妨礙工程進行的條件下,假日可以調劑集中使用,勞動定額也應該按八小時計算。希各施工單位立即開始進行改變工時制度的準備工作。」

1981年國務院屬下的化工部和國家勞動總局頒佈了《關於化工有毒有害行業工人中改革工時制度的意見》,化工行業根據此意見,對有毒有害作業工人依生產的特點和條件分別實行「三工一休」制度,即工作三天,休息一天,和六小時七小時工作制。「定期輪流脫離接觸」一個半月至兩個月,再回到原工作單位。

進入九十年代,中共放棄計劃經濟,企業在市場導向下,不斷追求高盈利,片面強調工人自願加班,違法延長工時的情況嚴重,除了工作日加班外,休息日也要加班。

在新形勢下,國務院首先於1994年1月24日發佈了《關於職工工作時間的規定》,規定「國家實行職工每日工作八小時;實行不定時工作制的,平均每周工作四十四小時的工作制度。」而「因工作性質或者生產特點的限制,不能實行每日工作八小時、每週工作四十小時標準工時制度的,按照國家有關規定,可以實行其他工作和休息辦法。」國務院於1995年3月作出修訂,將第三條修改為:「職工每日工作八小時、每周工作四十小時。」將每週工時縮減為四十小時。

而人大於1994年7月5日通過《中華人民共和國勞動法》,將八小時工作制上升為法律,當中第四章是〈工作時間和休息休假〉,第三十六條規定,「國家實行勞動者每日工作時間不超過八小時,平均每周工作時間不超過四十四小時的工作制度。」可以視為將國務院的《關於職工工作時間的規定》上升為法律。

第三十七條 對實行計件工作的勞動者,用人單位應當根據本法第三十六條規定的工時制度合理確定其勞動定額和計件報酬標準。

第三十八條 用人單位應當保證勞動者每週至少休息一日。

第三十九條 企業因生產特點不能實行本法第三十六條、第三十八條規定的,經勞動行政部門批准,可以實行其他工作和休息辦法。

第四十條 用人單位在下列節日期間應當依法安排勞動者休假:

(一)元旦;

(二)春節;

(三)國際勞動節;

(四)國慶日;

(五)法律、法規規定的其他休假節日。

第四十一條 用人單位由於生產經營需要,經與工會和勞動者協商後可以延長工作時間,一般每日不得超過一小時;因特殊原因需要延長工作時間的,在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時,但是每月不得超過三十六小時。

第四十二條 有下列情形之一的,延長工作時間不受本法第四十一條規定的限制:

(一)發生自然災害、事故或者因其他原因,威脅勞動者生命健康和財產安全,需要緊急處理的;

(二)生產設備、交通運輸線路、公共設施發生故障,影響生產和公眾利益,必須及時搶修的

(三)法律、行政法規規定的其他情形。

第四十三條 用人單位不得違反本法規定延長勞動者的工作時間。

第四十四條 有下列情形之一的,用人單位應當按照下列標準支付高於勞動者正常工作時間工資的工資報酬:

(一)安排勞動者延長工作時間的,支付不低於工資的百分之一百五十的工資報酬;

(二)休息日安排勞動者工作又不能安排補休的,支付不低於工資的百分之二百的工資報酬;

(三)法定休假日安排勞動者工作的,支付不低於工資的百分之三百的工資報酬。

第四十五條 國家實行帶薪年休假制度。

勞動者連續工作一年以上的,享受帶薪年休假。具體辦法由國務院規定。

從以上條文可見,所謂工時是包括有薪假期、加班工資計算和加班工時限制等,可是香港卻將這些內容分割來處理,讓資方有隙可乘,減弱法例對工人的保障。

人大頒佈的《勞動法》是法律,國務院頒佈的規定是行政法規,兩者有何分別,以下會詳加闡述。

接着勞動部於1994年2月也頒佈《關於企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》,以行政規章確立彈性工時制度。允許「企業對符合下列條件之一的職工,可以實行不定時工作制。

一、企業中的高級管理人員、外勤人員、推銷人員、部分值班人員和其他因工作無法按標準工作時間衡量的職工;

二、企業中的長途運輸人員、計程車司機和鐵路、港口、倉庫的部分裝卸人員以及因工作性質特殊,需機動作業的職工;

三、其他因生產特點、工作特殊需要或職責範圍的關係,適合實行不定時工作制的職工。

第五條 企業對符合下列條件之一的職工,可實行綜合計算工時工作制,即分別以周、月、季、年等為週期,綜合計算工作時間,但其平均日工作時間和平均周工作時間應與法定標準工作時間墓本相同。

一、交通、鐵路、郵電、水運、航空.、漁業等行業中因工作性質特殊,需連續作業的職工;

二、地質及資源勘探、建築、制鹽、制糖、旅遊等受季節和自然條件限制的行業的部分職工;

三、其他適合實行綜合計算工時工作制的職工。

第六條 對於實行不定時工作制和綜合計算工時工作制等其他工作和休息辦法的職工,企業應根據《中華人民共和國勞動法》第一章、第四章有關規定,在保障職工身體健康並充分聽取職工意見的基礎上,採用集中工作、集中休息、輪休調休、彈性工作時間等適當方式,確保職工的休息休假權利和生產、工作任務的完成。」

1994年勞動部頒佈《工資支付暫行規定》,當中第十三條確立加班費的計算方法。加班費是以「不低於勞動合同規定的勞動者本人小時工資標準的150%支付」。休息日加班費以「不低於勞動合同規定的勞動者本人日或小時工資標準的200%支付」。法定休假節日工作的加班費,「按照不低於勞動合同規定的勞動者本人日或小時工資標準的300%支付」。

2007年6月人大通過《中華人民共和國勞動合同法》(又稱新勞動法),當中第三十一條規定:「用人單位應當嚴格執行勞動定額標準,不得強迫或者變相強迫勞動者加班。用人單位安排加班的,應當按照國家有關規定向勞動者支付加班費。」

以上法例的制訂都不斷重申保障工人身體健康,這是香港政府的文件中較少強調的言論,反而以健康和安全並列。

 

法律與行政法規的分別

香港「法」傳統是源自英國普通法系不成文法,中國是大陸法系成文法,台灣亦是大陸法系成文法。成文法考量立法環境、時移世易且經過討論而制定。不成文法是強調判例,採取習慣、習俗、判決先例和各式各樣的規章和法律行為的形式。

中國的法主要可分四種:人大制訂的法律、國院制訂的行政法規、中央部門制定的部門規章和地方政府制定的地方法規等,尚有已簽署的國際條約(如國際勞工公約)和協定(如中國與各國簽署的自由貿易協定)。

人大是中國行使立法權的機構,如制訂《勞動法》、《社會保險法》等,《勞動法》要全面落實,在不同的地方會遇上因文化、經濟、政治和敎育等的差異,出現不同的實施障礙。所以人大根據《中華人民共和國立法法》第八十九條第一款,授權國務院制定行政法規,以具體的條文在不同的地方來落實《勞動法》,如《關於職工工作時間的規定》。它的效力次於法律、高於部門規章和地方法規。如果行政法規與憲法相抵觸,行政法規即失效。但要注意國務院頒佈的行政規定、通知和指示等,未必全部都是行政法規,部份可能只是行政措施或命令,這些分別法律學者亦難簡單清楚界定。美國制定有《美國行政法》,台灣則視《勞動基準法》為行政法規,同樣被通稱為行政法規,但法律地位各不相同。

再延續下去,各地方人大根據《立法法》第七十二條規定:「省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規。」地方法規效力不能超越該地方所轄範圍。美國和台灣也有地方法規,同是只能在本區域執行。

繼續延續下去,中央政府各部門亦可以制定部門規章,根據《立法法》第七十一條規定,「國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的許可權範圍內,制定規章,部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。」如勞動部的《關於企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》。

《憲法》第九十條規定,部門規章不得與憲法、法律和行政法規相抵觸,主要形式是命令、指示、規定等。

行政法規的制定主體是國務院,而部門規章的制定主體是國務院的組成部份,地方法規的制定是地方人大。因而,行政法規的效力高於部門規章和地方法規。

除全國人大制定的法律之外,其他行政法規、部門規章或地方法規都不能冠以「法律」之名。它們只有在與法律不衝突的情況下,才具有完全的法律效力。法院裁決案件時,在它們與現行法律不衝突的情況下,可以作為裁決的參考,但不是必須執行。行政法規和部門規章效力涉及全國,而地方法規只能在該地有效。簡單來說,在一宗判決合同效力的案件中,法院會以法律和行政法規為依據,不會以地方法規、部門規章為依據。法國的法律亦有相類的情況。

需要注意的是,地方法規是不能與憲法、法律和行政法規相牴觸,不能「變通規定」。但廣東、福建、海南以及經濟特區所制定的地方法規,可以對法律、行政法規、所屬的省級地方法規做出變通規定,這一立法權限並不是源自《立法法》,而是源自人大對上述地方人大的單獨授權。有關變通規定案例不少,互不相同,未能以單一案例具體說明。

 

黨政法一體化

中國是黨政法一體化的國家,在憲法序言中隠約可見確立了中國共產黨領導中國的地位,在國家實際操作上,已是中共領導中國一切行政立法工作。所以些中共制定的行政命令(紅頭文件)亦有法律效力。如中共於1960年發出《關於在城市堅持八小時工作制的通知》,要求「全國各城市的一切單位、一切部門,在一般情況下,無例外地必須實行八小時工作制。」不得任意加班,不得任意侵佔勞動者的業餘休息時間。這些紅頭文件不可忽視。

 

工時法例實施情況

工時法例出台未能改變工人的長工時情況,進入二千年時,某國營汽製造廠工人每週工時超過七十小時,湖北某國有控股汽車配件生產企業,工人每天工時長達十四小時,週六從不休息,每月只有半天休假。據調查數據顯示,1993年農民工年工作日數為341天,2002和2003年的調查,農民工平均週工時為52至53小時。

2000年中華全國總工會的調查顯示,私營企業工人每週平均工時為50.27小時,2002年製造業工人每週工時為43.67小時,2007年時上升為49.32小時,近年調查顯示更是没有一間企業是守法的。2007年調查時,工人每週工時超過四十小時的有76.3%,只有20.1%的工人不加班,32.%的工人能按照法律領取加班費,48.1%工人認為工時(勞動定額)由企業單位決定。[1]

按《勞動法》第九十條規定:「用人單位違反本法律規定,延長勞動者工作時間的,由勞動行政部門給予警告,責令改正,並可以處以罰款。」從以上資料可見違反工時法的嚴重情況,但筆者未能找到一宗罸款個案,國內朋友亦未能提供有關資料,台灣朋友亦未能提供違反工時法的具體懲罸辦法,冀知情讀者能提供資料。

世界各地的工時法都没有具體列明,違反該法的懲罸辦法,都是以警告或譴責為主。法國工會朋友說,法國郵差的違反工時法情況頗嚴重,僱主會以彈性工時來掩藏這些違法行為。

在處理組織問題上,中國因國際勞工公約,於2002年遭起訴。[2]而在工時問題上,違約國只是遭譴責而已。回到中國國內問題上,違反童工法和工業安全法,都列明了具體的罸則,而違反工時法則没有,原因何在呢!

 

結論

學者普遍認為中國的工時法看似不錯,但問題在於普遍存在有法不依、執法不嚴、違法不究的情況,或者是潛規則壓倒顯規則的情況。[3]

在《勞動法》第四十一條中,列明了工會在延長工時把關的角色,而違反工時法仍如此嚴重,可見工會把關不力。

台灣和國內工人大部份都是自願加班的,原因是底薪低,要靠加班費來增加收入,所以實行巴士業職工會聯盟提出的「減工時、加底薪」雙軌方案,才能有效解決問題。

有關工時行政法規的執行案例,筆者尚未找到,無法具體闡述這些法規如何執法,冀讀者能提供案例。而有關行政法規的執法情況,可以參閱《社保查詢網》,提供了《工傷保險條例》的執法案例。

撰寫本文時,得到多位香港、深圳、台灣和法國朋友提供資料和意見,未能一一具名致謝,請見諒。

整理本文時參考了大量網上資料:如《維基》、《雅虎》、《百度》、《社保查詢網》、《人民網》 和各中國政府機關網站等,約共上百條資料,未能一一列出,請見諒。


[1] 趙煒著:〈製造業工時制度變化研究──以社會實踐概念為視角〉,載黃德北等著:《全球化下的勞工處境與勞動研究》(北京:社會科學文獻,2011),第77、80頁。

[2] 余雲霞著:《國際勞工標準:演變與爭議》(北京:社會科學文獻,2006),第400頁。

[3] 王江松:〈點評中國:從職工休假看中國勞動法的執行〉,載《BBC中文網》,網址:http://www.bbc.com/zhongwen/trad/focus_on_china/2015/06/150608_cr_staff_leave_law

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